Sprzedawalność urzędów w Polsce - Matuszewski, Józef (Czasopismo Prawno-Historyczne, 1964)
L’histoire connaît plusieurs modes de pourvoir aux offices: le tirage au sort, l’élection, la concession en fief ou en patrimoine héréditaire, la nomination et, finalement, la vénalité. On serait porté à restreindre l’usurpation à la magistrature suprême, celle du chef de l’Etat quel que soit le nom qu’il porte: tyran, roi, empereur, basileus, premier consul, Führer. L’office, par définition, est une charge subordonnée. A côté de ces modes „pures”, il existe des procédés mixtes, p. ex. la nomination par le roi parmi les candidats présentés par un groupe d’électeurs. En Pologne, le tirage au sort n’a jamais été pratiqué. Puisque le système féodal n’y était que peu développé, la concession des offices en fief restait, elle aussi, méconnue; or, on en signale quelques exemples sporadiques, en Silésie, vers la fin du XIIIe siècle et au début du XIVe s. Les offices non plus, ne sont pas devenus héréditaires, bien que de telles tendances aient été relevées par les historiens. L’élection était pratiquée pour tous les offices de terre qui, pour la plupart, n’étaient que des charges honorifiques; elle fut introduite, aussi, pour les places de conseillers des cours souveraines, le Tribunal de la Couronne ainsi que le Tribunal de Radom. Cependant, le mode principal était la nomination par le roi. C’était lui seul qui, jusqu’en 1775, nommait tous les officiers. Son pouvoir semblerait donc très avancé. Mais, dans cette prérogative, il était gêné pour plusieurs raison. Tout d’abord, tous les grades étaient viagers, par conséquent leurs titulaires inamovibles. Une fois nommé, l’officier devenait indépendant, puisque son chef ne pouvait pas le révoquer à volonté. Cette inamovibilité s’étendait sur toutes les harges, même politiques, celles qu’on appelerait volontiers les grands offices: chancelier, maréchal de la Couronne, trésorier, hetman (le généralissime). De plus, elle englobait, à la fois, Dans le choix de ses auxiliaires, le roi était limité aux seuls nobles. Tous les emplois, civils et militaires, et jusqu’aux moindres, étaient réservés à cette classe. La même tendance se faisait jour, aussi, pour les dignités ecclésiastiques. Au XVIIIe siècle fut introduit, encore, l’exigence de catholicité. Il était interdit de conférer des offices aux membres de la famille royale, le principe de paritas iuris l’interdisait. Le roi nommait les officiers de terre parmi les quatre candidats qui lui étaient présentés par la région. Ceux-ci devaient être indigenae et possessionati. Dans les temps modernes, le principe de l’indigénat ne fut pas observé strictement. Mais il apparaît un indigénat nouveau: puisque le trône est confié, fréquemment, aux princes étrangers, on tenait à exclure des fonctions publiques les non-Polonais. On allait même jusqu’à l’interdiction des gens de la cour d’origine étrangère, ou à la limitation de leur nombre à six. Par toutes ces entraves, le roi était gravement gêné, d’autant plus qu’elles étaient accompagnées de l’obligation du droit public: à partir de la fin du XVIe siècle, le prince était tenu à pourvoir aux offices vacants dans un délais de six mois, réduit, au XVIIe s., à six semaines. Cette instantanéité de collation primait l’autre injonction: collations des offices à la Diète. Pour comble, la suppression des offices existants et la création des nouveaux, au détriment des anciens, furent rigoureusement interdites. Il est évident qu’un système pareil privât le roi de tout pouvoir effectif. Les magistrats viagers, inamovibles en droit, non révocables à vie, se sentaient entièrement indépendants vis à vis de leur souverain. Irresponsables du point de vue pénal, ils l’étaient, davantage, du point de vue politique. L’émiettement du pouvoir exécutif était donc parfait. Et la vénalité des offices ne s’est-elle pas insinuée en Pologne? Ce mode a longtemps échappé aux historiens. Il y en avait qui le niaenit exprèssement; ils y voyaient même une certaine supériorité par rapport aux pays qui la pratiquaient. Or, l’article de M. Ladislas Czapliński — La vente des offices en Pologne vers le milieu du XVIIe siècle (1959) — ainsi que l’ouvrage de M. Ladislas Pałucki — Recherches sur la dotation des offices de terre en Pologne jusqu’à la fin du XVIe siècle (1962) — ont démontré le contraire: l’institution fut bien connue en Pologne. Le fait fut d’ailleurs établi, préalablement, quant aux charges militaires (K. Górski, T. Korzon, M. Kukiel). Il n’est pas aisé d’étudier l’évolution de la vénalité des offices en Pologne. Elle naquit et resta jusqu’à la fin une institution coutumière. Ce n’est que tout à fait à la fin de la République nobiliaire qu’apparurent des règles écrites que nous évoquerons par la suite. Il est évident que nous n’avons pas rassemblé tous les cas de vente, mentionnés par les sources. Nous nous sommes limité à un nombre d’exemples qui peuvent ne pas être probants. On considéra, parfois, la vénalité des offices comme un simple abus. Mais si même c’était un abus, il était toléré. In n’était secret pour personne. La loi de 1784 parle ouvertement de la „vente accoutumée”. Si la coutume l’admettait, n’empêche qu’elle fût mauvaise. Qu’est-ce qu’un office à l’époque féodale? La définition qui est aujourd’hui la nôtre, serait entièrement inutile. Jadis, les fonctions publiques étaient attachées à la terre: tout propriétaire de biens-fonds exerçait des charges publiques. Il en était de même pour ses fonctionnaires privés, les maires des villages (advocati, sculteti). Par conséquent, la vente des biens-fonds ainsi que celle des fonctions mentionnées transférait, simultanément, la iurisdictio, elle devenait la vente de l’office. Or, un tel concept constituerait un anachronisme flagrant, l’office n’étant pas conçu de cette façon par nos aïeux. Pour l’éviter, nous écartons de nos investigations toutes les aliénations des domaines seigneuriaux ainsi que celles des emplois qui leur étaient subordonnés. Par contre, la législation ancienne tenait les charges militaires pour des magistratures. Il ne nous reste qu’à la suivre. Le problème des émoluments des officiers, dans l’ancienne Pologne, est vivement discuté. C’était une communis opinio qui régnait jusqu’à nos jours qu’un bénéfice était attaché à l’office. Or, elle fut renversée tout dernièrement (en 1963), à ce qu’il semble, par M. Buczek. Dans un article pertinent, il a dé montré que les officiers ne recevaient qu’une quote-part des revenus royaux liquides. Si le prince leur concédait des biens-fonds, ils les obtenaient en pleine propriété au moyen-âge, et comme panis bene merentium à titre viager — à l’époque moderne. Formellement, ce „pain” n’était pas une dot, attachée à la magistrature. L’usage ne fut supprimé que par la réforme emphytéotique de 1775; finalement, la Diète de quatre ans (1788—1792) entreprit la vente des biens nationaux. Les traitements fixes apparaissent, peu à peu, dès le début du XVIIIe siècle. À signaler encore qu’à côté des revenus légaux il y en avait d’autres, entiè rement illégitimes. C’étaient, parfois, des péculats exagérés. Ils dépassaient, de coutume, les premiers, et de beaucoup. Les offices d’alors diffèrent encore des nôtres par d’autres traits multiples. L’officier n’était nullement tenu à remplir ses fonctions en personne: il se servait de remplaçants privés. Il était, aussi, d’usage courant de gérer plusieurs offices à la fois (cumul des offices). Puisqu’on les considérait, uniquement, comme une source de revenus, ils étaient réservés aux bene meriti. Or, il en était de même avec les biens royaux, le panis bene merentium. Par la suite, on en est venu à la confusion des dignitates et des bona regia! Les mêmes dispositions réglaient la collation des starosties cum iurisdictione et celles sine iurisdictione sauf l’exclusion des femmes pour les premiers. Tous les offices étaient susceptibles d’être vendus: ceux de la Couronne, de la Cour, ainsi que ceux des terres; même les emplois les plus subalternes ne faisaient pas exception. À la règle n’échappaient ni les offices municipaux ni les dignités ecclésiastiques, ni les charges militaires. On procédait, aussi, à la même vente des bona regia. Cependant la vénallité n’a pas englobé les places des conseillers des cours souveraines: ils se recrutaient — nous le savons — par l’élection. On a cherché à expliquer le phénomène soit par des raisons fiscales, soit par des influences extérieures, exercées, surtout, au moment où des reines d’origine étrangère, italienne ou française, sont montées sur le trône polonais. Or, ces mobiles ne semblent pas convaincants. Compte tenu de la vétusté de l’institution, remontant au moyen-âge, il convient de lier sa genèse au concept médiéval de la patrimonialité de l’Etat et de ses attributions. Peut-être, les institutions ecclé siastiques — la resignatio in favorem en premier lieu — lui servaient-elles de modèle. On a cherché à expliquer le phénomène soit par des raisons fiscales, soit par des influences extérieures, exercées, surtout, au moment où des reines d’origine étrangère, italienne ou française, sont montées sur le trône polonais. Or, ces mobiles ne semblent pas convaincants. Compte tenu de la vétusté de l’institution, remontant au moyen-âge, il convient de lier sa genèse au concept médiéval de la patrimonialité de l’Etat et de ses attributions. Peut-être, les institutions ecclé siastiques — la resignatio in favorem en premier lieu — lui servaient-elles de modèle. Le statut juridique des offices vénaux ne différait, en rien, de celui des immeubles. Par conséquent, ils étaient susceptibles d’être vendus, hypothéqués loués, concédés à titre viager; on pouvait, de même, en disposer par des actes en cas de mort. La résignation en faveur du tiers renfermait, en soit, toutes les variantes du trafic. L’officier se démettait de sa fonction et présentait un successeur à l’agrément du roi. Les bona regia se transmettaient à la veuve du possesseur, grâce au ius communicativum; par celle-ci ils furent transférés au second mari, et ainsi de suite. Le roi gardait toujours, au moins théoriquement, son droit souverain. Pour pouvoir exercer l’office, il fallait en être investi par lui. C’est à lui, aussi, que l’office devait retourner, après la mort du titulaire. Par conséquent, toutes les transactions requéraient l’assentiment du monarque. Si les lettres royales étaient refusées, la finance devait être remboursée au titulaire de l’office. Ces règles ne sont devenues précises que depuis 1784; elles sont à présumer pour la période précédente. La vénalité des offices, en Pologne, était double: ex parte regis et de la part du titulaire, la vente alter alteri, selon l’expression de Hartknoch. Elle est restée, longtemps occulte, avec tous les désavantages qui en résultent. C’est pourquoi le roi se servait, par moments, d’intermédiaires: de sa femme, la reine, et des gens de la cour. Très souvent, ceux-ci tirent tout le bénéfice du trafic. Ainsi le prix d’achat se muait en simples pots-de-vin. Les pacta conventa de 1736 prévoyaient la ferme du thesaurariatus (ministère des finances) au plus offrant. Le même procédé n’est pas exclu pour d’autres offices. Les dispositions de 1784, relatives aux grades militaires, limitaient la vénalité quant au titulaire et quant à l’acquéreur. Celui-là ne pouvait vendre sa charge qu’après quinze ans de service. Celui-ci devait appartenir à un groupe de personnes capables, ayant droit à l’ascension. La loi exigeait, aussi, de la part de l’acquéreur, une bonne foi publique. La noblesse lutta contre la vénalité des offices. Des Diètes la critiquèrent, à plusieurs reprises. On l’interdit au roi, on écarte les interventions de la reine et des courtisanes. Une fois, même, on alla jusqu’à l’interdiction aux officiers de revendre leurs situations. Or, toutes ces dispositions restèrent sans effet. Par la déclaration de 1783, le roi supprima, purement et simplement, la vénalité des charges militaires. Elle ne fut pas observée, elle non plus. Le roi fut obligé de revenir à l’état précédent: il reconnut, l’année suivante, la vénalité sous certaines réserves, présentées au préalable. Par la suite, la loi fut étendue aux offices civils. Les partages du pays qui survinrent quelques années plus tard ne permettent pas de suivre son exécution. Il paraît vain de chercher à évaluer le rendement des offices. Les revenus ne furent fixés qu’à l’in extremis de l’Etat. Qui plus est, les revenus illégitimes, souvent très importants, sont toujours restés secrets. Les prix des offices variaient suivant les cas. Aussi, aucune proportion ne se laisse-t-elle entrevoir; cela va de soi, à plus forte raison, en cas de vente au plus offrant. Tout compte fait, les offices, vendus par le roi, semblent avoir été bon marché. Des traitements fixes permirent à la loi de 1784 de déterminer le prix d’achat à la somme des revenus, perçus, par l’officier, en quatre ans. L’institution en question fut blâmée, fréquemment, par les contemporains. Ils mirent à son compte la démoralisation des officiers, leurs abus continus: ceux qui avaient acheté l’emploi, voudraient, par la suite, retirer de forts inté rêts de l’argent avancé, aux frais du peuple administré; les mérites auraient été évincés par l’argent — ce reproche se retrouve fréquemment dans les sources; les offices auraient été gérés par des incapables. Nous sommes loin de leur donner tort. Mais la rapacité des employés est connue sous tous les cieux; d’autres traits ne constituent pas davantage un caractère spécifique du système de la vénalité des offices. Certes, celle-ci lia les mains au roi dans le choix de l’officier, mais les dispositions, relatives à la nomination des employés, dont nous parlions précédemment, entravèrent davantage le monarque. D’autre part, la vénalité atténua, dans une certaine mesure, les inconvénients du régime qui exempta d’impôts les magnats et la noblesse. C’aurait été donc une imposition déguisée. Il est á regretter que la royauté ne l’ait pas assez exploitée, tout le bénéfice du trafic passant aux mains de la même classe privilégiée. Dans l’armée, le droit à la vente d’une charge, obtenue en récompense des mérites, jouait le rôle d’une pension d’invalidité ou celui d’une retraite. La vente des offices civils paraît remonter, au moins, au début du XVe siècle. Quant aux charges militaires, elle est attestée au XVIIIe siècle; cependant il est bien probable qu’elle remonte, encore, au siècle précédent. Toutes les deux se maintiennent jusqu’au dernier partage de la Pologne (1795). L’étude se termine par la comparaison provisoire de la vénalité polonaise à la vénalité française. Cette dernière paraît beaucoup mieux organisée: c’était le roi qui en tirait le plus clair des revenus. En Pologne, par contre, la vénalité des offices contribua beaucoup à l’état d’anarchie permanente qui, finalement, entraîna la disparition de l’Etat.